新能源行業(yè)經(jīng)過近十年的快速發(fā)展之后，正進入產(chǎn)業(yè)蛻變的關(guān)鍵時期，上網(wǎng)電價調(diào)整、補貼退坡、規(guī)模管理政策調(diào)整加速這一進程。
4月11日，國家能源局下發(fā)針對2019年風(fēng)電、光伏發(fā)電建設(shè)管理的規(guī)范性文件（征求意見稿），光伏行業(yè)管理明確以補貼規(guī)模定裝機總量、競價獲得補貼資格的方案，政策定調(diào)與預(yù)期相差無幾。風(fēng)電行業(yè)管理辦法則出現(xiàn)重大變化。
一是嚴格風(fēng)電總量控制，清查廢止存量核準(zhǔn)過期風(fēng)電項目，預(yù)計將誘發(fā)已核準(zhǔn)未并網(wǎng)項目“搶裝”；二是明確競價配置風(fēng)電項目兩年內(nèi)必須投產(chǎn)，遏制資源圈占行為，提高資源配置效率；三是對海上風(fēng)電“突擊審批”投出反對票，2018年5月18日后各地突擊核準(zhǔn)文件被視為無效，海上風(fēng)電上網(wǎng)電價競價另行確定。
一、先平價申報后競價配置，存量風(fēng)電“搶裝”
2015年因風(fēng)電標(biāo)桿電價下調(diào)出現(xiàn)搶裝行情，年度新增裝機30.75GW，創(chuàng)下近十年風(fēng)電年度新增規(guī)模之最。在風(fēng)電管理政策調(diào)整下，2019年預(yù)計將是風(fēng)電行業(yè)搶裝的第二個年份。
按照行業(yè)一致預(yù)期，風(fēng)電在實現(xiàn)平價上網(wǎng)的進化過程中，將經(jīng)過“標(biāo)桿電價-競價-平價”三步走，但本次管理層并未給新能源開發(fā)企業(yè)、地方政府更多過渡期限，在全面開始推進競價配置資源之前，要求各地優(yōu)先申報平價上網(wǎng)項目，平價項目享有并網(wǎng)消納的優(yōu)先權(quán)。國家能源局并要求各地在4月25日前報送第一批項目名單，且在第一批項目名單確定之前，各地暫不組織有國家補貼的風(fēng)電項目競爭配置工作。時間緊、任務(wù)重，這樣的變化超過地方政府、新能源企業(yè)和投資機構(gòu)的預(yù)期。
根據(jù)測算，“三北”地區(qū)新建風(fēng)電項目發(fā)電利用小時數(shù)在3100小時以上時才具備開發(fā)價值，項目內(nèi)部收益率滿足8%的要求（經(jīng)濟測算模型歡迎與我們聯(lián)系13401191254）。以內(nèi)蒙古為例，2018年發(fā)電利用小時數(shù)為2204小時，與平價上網(wǎng)的基準(zhǔn)尚有1000小時的差距，平價與否在一定程度上取決于電力送出和消納。
故此，風(fēng)電行業(yè)提前平價上網(wǎng)，風(fēng)電設(shè)備制造、施工建造環(huán)節(jié)面臨盈利壓力，電網(wǎng)企業(yè)同樣面臨調(diào)度、調(diào)峰、外送、消納諸多壓力。領(lǐng)航智庫預(yù)計第一批平價項目規(guī)模有限，仍以示范項目為主；同時盡管政策鼓勵各類在建或核準(zhǔn)后未實質(zhì)性開工風(fēng)電項目轉(zhuǎn)為平價上網(wǎng)風(fēng)電項目，但從企業(yè)追求高電價的初心看，自愿“降檔”項目預(yù)計少之又少。
2018年5月18日，國家能源局下發(fā)《國家能源局關(guān)于2018年度風(fēng)電建設(shè)管理有關(guān)要求的通知》（國能發(fā)新能〔2018〕47號，下稱“47號文”），首次提出競價配置風(fēng)電資源的方案，47號文下發(fā)的時間是陸上集中式風(fēng)電與海上風(fēng)電是否參與競價的分界點。
自此后，風(fēng)電標(biāo)桿電價的時代遠去。2019年度新增集中式陸上風(fēng)電和海上風(fēng)電項目全部通過競爭方式配置并確定上網(wǎng)電價，各項目申報的上網(wǎng)電價不得高于國家規(guī)定的同類資源區(qū)標(biāo)桿上網(wǎng)電價。此外，對于紅色預(yù)警轉(zhuǎn)橙色或綠色地區(qū)，此前暫停建設(shè)項目也將參與競爭配置資源，這意味著此前核準(zhǔn)文件廢止。
另外需要重點注意的是，本次征求意見稿并明確，“2019年度已核準(zhǔn)的陸上風(fēng)電項目兩年內(nèi)未投產(chǎn)并網(wǎng)的，需按照并網(wǎng)年份標(biāo)桿價格上限重新參與市場競價。”言外之意是2019年內(nèi)競價獲得補貼資格的項目，最晚應(yīng)于2021年底前并網(wǎng)，否則補貼標(biāo)準(zhǔn)將隨行就市，進一步退坡。
對于已經(jīng)核準(zhǔn)未并網(wǎng)的存量風(fēng)電項目而言，盡管政策未明確其投產(chǎn)的時間節(jié)點，但在競價項目的對標(biāo)下，項目業(yè)主也很清楚“核準(zhǔn)兩年內(nèi)并網(wǎng)”將是能否獲得高電價的約束條件。
同時，國家能源局啟動梳理應(yīng)廢止的存量項目。按照政策規(guī)定，核準(zhǔn)兩年內(nèi)未開工建設(shè)且未申請延期或申請延期但延長期內(nèi)仍未開工建設(shè)的風(fēng)電項目，核準(zhǔn)文件廢止，此類項目參與競爭配置，當(dāng)然原則上還是鼓勵按照平價上網(wǎng)。
在這一系列政策變化下，預(yù)計存量已經(jīng)核準(zhǔn)在建、核準(zhǔn)未并網(wǎng)項目將加速開工建設(shè)節(jié)奏，行業(yè)搶裝將必不可免。根據(jù)行業(yè)內(nèi)粗略統(tǒng)計，國內(nèi)已核準(zhǔn)未并網(wǎng)風(fēng)電項目80-100GW，這些項目是219、2020年新增并網(wǎng)裝機的主要來源，也是驅(qū)動行業(yè)搶裝行情的主要動力。
受此影響，2019、20120年兩年國內(nèi)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)鏈將出現(xiàn)供需緊平衡狀況。主要表現(xiàn)為，風(fēng)機價格高位震蕩、風(fēng)機零部件供應(yīng)緊張、運營商搶工期、存量項目路條費快速上漲等，但這一切并非是決策層和行業(yè)希望出現(xiàn)的。一旦搶裝行情結(jié)束，行業(yè)景氣度將隨之迎來低谷期。
二、能源局收緊監(jiān)管指令，強化規(guī)模、規(guī)劃管理
2019年風(fēng)電建設(shè)管理工作方案提出，“有序按規(guī)劃和消納能力組織風(fēng)電建設(shè)”，強化風(fēng)電開發(fā)總量控制的思想。與以往年度建設(shè)方案相比，2019年更加強調(diào)規(guī)劃管理的原則，以《國家能源局關(guān)于可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃實施的指導(dǎo)意見》（國能發(fā)新能〔2017〕31號）為各省（市、區(qū)）設(shè)定的規(guī)劃為上限，控制需要補貼的項目總量。
2018年底前已并網(wǎng)和已核準(zhǔn)建設(shè)的風(fēng)電項目（扣除應(yīng)廢止或其他原因不具備建設(shè)條件的項目），總規(guī)模已超過本省級區(qū)域2020年規(guī)劃并網(wǎng)目標(biāo)的，除平價上網(wǎng)風(fēng)電項目外，暫停新增陸上集中式風(fēng)電項目建設(shè)。
國家能源局強化規(guī)劃管理和總量控制，目的是防止在風(fēng)電審批權(quán)下放后，風(fēng)電行業(yè)發(fā)展失控，對補貼增長帶來壓力。
2018年國內(nèi)多個省份風(fēng)電開發(fā)指標(biāo)超過十三五指導(dǎo)意見，山西、河南、湖北、廣西4省均超過規(guī)劃100萬千瓦。其中，2018年山西下發(fā)風(fēng)電開發(fā)指標(biāo)560萬千瓦，超過指導(dǎo)意見設(shè)定的240萬千瓦目標(biāo)，超出規(guī)劃320萬千瓦；河南超過規(guī)劃250萬千瓦，廣西超過規(guī)劃169.4萬千瓦，湖北超過規(guī)劃124.14萬千瓦。
地方政府風(fēng)電開發(fā)規(guī)模之所以超標(biāo)，一是開發(fā)企業(yè)有動力在2019年風(fēng)電項目競價前鎖定高電價、提高風(fēng)電項目投資收益，二是地方政府具有資源換投資的沖動，在國家能源管理部門規(guī)章和行政審批權(quán)限中尋找平衡，為拉動本地投資創(chuàng)造條件。
2018年5月18日，國家能源局下發(fā)《關(guān)于2018年度風(fēng)電建設(shè)管理有關(guān)要求的通知》（47號文），文件提出：“從本通知印發(fā)之日起，尚未印發(fā)2018年風(fēng)電度建設(shè)方案的省(自治區(qū)、直轄市)新增集中式陸上風(fēng)電項目和未確定投資主體的海上風(fēng)電項目應(yīng)全部通過競爭方式配置和確定上網(wǎng)電價。已印發(fā)2018年度風(fēng)電建設(shè)方案的省(自治區(qū)、直轄市)和已經(jīng)確定投資主體的海上風(fēng)電項目2018年可繼續(xù)推進原方案。”
上述省份均在2018年5月18日之前下發(fā)當(dāng)年風(fēng)電建設(shè)方案，從而規(guī)避參與競價配置資源的規(guī)定。
三、海上風(fēng)電“搶跑”叫停，0.85元/千瓦時高電價“打水漂”
2018年，海上風(fēng)電資源圈占轟轟烈烈。以廣東、江蘇、福建、遼寧等省份為主，三峽集團、中廣核新能源、龍源電力、國電投中央與地方國有企業(yè)積極布局海上風(fēng)電開發(fā)。領(lǐng)航智庫不完全統(tǒng)計，2018年獲得核準(zhǔn)的風(fēng)電項目規(guī)模超過40GW，其中廣東省內(nèi)核準(zhǔn)30GW以上，江蘇核準(zhǔn)8GW以上，為數(shù)不少的項目是在2018年底突擊核準(zhǔn)。
在這一輪海上風(fēng)電開發(fā)大潮中，風(fēng)機制造、葉片、塔筒、海底電纜、電氣設(shè)備、EPC等全產(chǎn)業(yè)鏈主體積極參與，行業(yè)開發(fā)建設(shè)的熱情空前。
國家能源局《風(fēng)電發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出，“十三五”積極穩(wěn)妥推進海上風(fēng)電建設(shè)，到2020年全國海上風(fēng)電開工建設(shè)規(guī)模達到1000萬千瓦，力爭累計并網(wǎng)容量達到500萬千瓦以上。按照當(dāng)前行業(yè)開發(fā)的節(jié)奏，2019年有望提前實現(xiàn)500萬千瓦裝機的開發(fā)目標(biāo)。
各開發(fā)企業(yè)之所以加緊圈占海上風(fēng)電資源，目的也是在2019年風(fēng)電開發(fā)之前鎖定0.85元/千瓦時的高電價。但是，海上風(fēng)電在享受高電價的同時，財政補貼缺口壓力進一步加大。
從2018年底開始，國家能源管理部門即對各地的突擊審批行為提出異議，主要開發(fā)主體在公共場所對海上風(fēng)電慎而又慎。在2019年風(fēng)電開發(fā)管理文件中，國家能源局提出“有序穩(wěn)妥推進海上風(fēng)電項目建設(shè)”。
本次國家能源局專門提出，2018年度未通過競爭方式進入國家補貼范圍并確定上網(wǎng)電價的海上風(fēng)電項目，其核準(zhǔn)文件不能作為享受國家補貼的依據(jù)。在47號文發(fā)布之日前（2018年5月18日）獲得核準(zhǔn)的海上風(fēng)電項目，在本次通知發(fā)布前未辦齊開工前手續(xù)的，均參加競爭配置并通過競爭確定上網(wǎng)電價。
盡管是征求意見，但行業(yè)內(nèi)最擔(dān)心的事情還是出現(xiàn)了。簡而言之，各省在47號文下發(fā)之后突擊核準(zhǔn)的海上風(fēng)電不能進入國家補貼目錄，需要重新競價核定上網(wǎng)電價。對于海上風(fēng)電開發(fā)商而言，0.85元/千瓦時的高電價可能成為奢望，各省提出的高容量海上風(fēng)電發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)實現(xiàn)可能打折扣。
但是，對于海上風(fēng)電是否參與競爭配置資源，上述新規(guī)與47號文件限定的條件并不一致。47號文提出“在2018年5月18日之前確定投資主體的海上風(fēng)電項目可以執(zhí)行原資源配置方案”，海上風(fēng)電是否豁免參與競價配置資源的條件是在47號文之前確定投資主體，且未對項目開工、投產(chǎn)時點做出明確限定。
而根據(jù)新政，只有在2018年5月18日之前獲得核準(zhǔn)并于2019年4月11日（征求意見稿發(fā)布時間）前具備開工條件的項目才可以豁免參與競價配置資源。這一規(guī)定與47號文提出的“在2018年5月18日之前確定投資主體的海上風(fēng)電項目可以執(zhí)行原資源配置方案”的規(guī)定沖突。在風(fēng)電開發(fā)流程中，確定投資主體與獲得核準(zhǔn)并不是同一個時間節(jié)點，列入開發(fā)建設(shè)方案與具備開工條件也非同一時間節(jié)點，建議進一步明確海上風(fēng)電豁免參與競價配置資源的時間點，以減少對投資企業(yè)開發(fā)節(jié)奏的影響。
