新一輪電力體制改革歷經(jīng)兩年多的推進(jìn)，成就令人矚目，已站在了新的歷史起點(diǎn)上。但前進(jìn)中的困難和問(wèn)題也開始顯現(xiàn)。“發(fā)展出題目，改革做文章”，深水區(qū)的電改在不斷前行的路上，矛盾和問(wèn)題已然，但腳步卻將愈加鏗鏘。
2015年3月，以中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》頒發(fā)(以下簡(jiǎn)稱9號(hào)文件)為標(biāo)志，新一輪電力體制改革的熱潮在全國(guó)強(qiáng)勢(shì)掀起。
兩年多來(lái)，電力體制改革取得重要進(jìn)展和積極成效，成為全面深化改革這一壯闊畫卷中濃墨重彩的一章。
全面電改獲實(shí)質(zhì)性突破
問(wèn)題是時(shí)代的聲音。與以往的電改不同，此次電改堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，主要針對(duì)市場(chǎng)交易機(jī)制缺失、資源利用率不高;價(jià)格關(guān)系沒有理順，市場(chǎng)化定價(jià)機(jī)制尚未完全形成;政府職能轉(zhuǎn)變不到位，各類規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制不完善;發(fā)展機(jī)制不健全，新能源和可再生能源開發(fā)利用面臨困難;立法修法工作相對(duì)滯后，制約電力市場(chǎng)化健康發(fā)展五大問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)綜合，既要建立市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制、完善政府監(jiān)管體制、優(yōu)化行業(yè)組織形式，又要強(qiáng)化發(fā)展規(guī)劃、推進(jìn)能源法規(guī)建設(shè)、兼顧綠色發(fā)展與節(jié)能減排等多重訴求，系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性明顯增強(qiáng)。
一是以6個(gè)配套文件為重點(diǎn)，構(gòu)建電力體制改革的“四梁八柱”。緊密結(jié)合本次電改的“制改”特點(diǎn)，圍繞推進(jìn)電力市場(chǎng)建設(shè)、輸配電價(jià)改革、售電側(cè)改革、電力交易機(jī)構(gòu)組建和規(guī)范運(yùn)行、有序放開發(fā)用電計(jì)劃、加強(qiáng)和規(guī)范燃煤自備電廠監(jiān)督管理等核心內(nèi)容，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局制定出臺(tái)了6個(gè)配套文件，進(jìn)一步細(xì)化、明確了電力體制改革的有關(guān)要求和實(shí)施路徑。6個(gè)配套文件是一個(gè)有機(jī)整體，在9號(hào)文件引領(lǐng)下，和批復(fù)各地的試點(diǎn)文件一起，既架起了整個(gè)電改的四梁八柱，又完整構(gòu)成了相關(guān)重要改革的操作手冊(cè)，為電改各項(xiàng)重大部署的落地，提供了基本依據(jù)。
二是落實(shí)改革主體責(zé)任，多模式、多層次試點(diǎn)格局初步形成。截至目前，云南、貴州等21省區(qū)市開展了電力體制改革綜合試點(diǎn)，重慶、廣東等9省區(qū)市和新疆建設(shè)兵團(tuán)開展了售電側(cè)改革試點(diǎn)，電力體制改革試點(diǎn)已經(jīng)覆蓋除西藏以外的所有省(區(qū)、市)。輸配電價(jià)改革已實(shí)現(xiàn)省級(jí)電網(wǎng)全覆蓋，為多方直接交易奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，成為9號(hào)文件頒布以來(lái)，第一項(xiàng)取得重大突破性成果的電改任務(wù)。今年進(jìn)行的第二批、第三批輸配電價(jià)改革，涉及到26個(gè)省，完成降價(jià)380億元。數(shù)字表明，電網(wǎng)企業(yè)涉及到與輸配電價(jià)不相關(guān)的或者不合理的金額比例是14.5%，達(dá)到1180億元。輸配電價(jià)改革后，平均輸配電價(jià)比現(xiàn)行購(gòu)銷差價(jià)每千瓦時(shí)減少1分錢，核減32個(gè)省級(jí)電網(wǎng)準(zhǔn)許收入約480億元。首輪輸配電價(jià)改革試點(diǎn)已全面完成，近日將由省級(jí)價(jià)格管理部門向社會(huì)公布。與此同時(shí)，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局日前表示，2018年底前我國(guó)將啟動(dòng)電力現(xiàn)貨交易試點(diǎn)。選擇部分區(qū)域和省開展電力現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)試點(diǎn)，研究建立中長(zhǎng)期交易規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、以現(xiàn)貨交易發(fā)現(xiàn)價(jià)格的電力市場(chǎng)體系，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。在“無(wú)現(xiàn)貨、不市場(chǎng)”的理念下，此舉無(wú)疑將為當(dāng)下的電改注入強(qiáng)大動(dòng)力。
三是交易機(jī)構(gòu)組建工作基本完成，促進(jìn)形成公開透明的交易平臺(tái)。交易機(jī)構(gòu)的建設(shè)和作用的發(fā)揮反映著地方電力體制改革的進(jìn)展水平。各級(jí)電力交易機(jī)構(gòu)已組建到位。北京、廣州電力交易中心相繼掛牌，成立了市場(chǎng)管理委員會(huì)。除海南、西藏以外，全國(guó)其他省份均建立了電力交易機(jī)構(gòu)，其中云南、貴州、廣東、湖北、重慶等7省市組建了股份制交易機(jī)構(gòu)。
四是加快放開配售電業(yè)務(wù)，有效激發(fā)市場(chǎng)活力。出臺(tái)《售電公司準(zhǔn)入與退出管理辦法》和《有序放開配電業(yè)務(wù)管理辦法》，建立市場(chǎng)主體準(zhǔn)入退出機(jī)制和以信用監(jiān)管為核心的新型監(jiān)管制度。目前，全國(guó)注冊(cè)成立的售電公司已達(dá)7000家，改革為電力用戶提供了多樣化的選擇和不斷優(yōu)化增值的服務(wù)。規(guī)范開展第一批105個(gè)增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)項(xiàng)目，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與配電網(wǎng)投資，建立多元主體參與的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。國(guó)家能源局制定了對(duì)擁有配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)權(quán)的售電公司頒發(fā)電力業(yè)務(wù)許可證的具體措施。105家增量配電業(yè)務(wù)試點(diǎn)作為新一輪電改的重要突破口和改革“試金石”的作用正在積極顯現(xiàn)。日前，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局又印發(fā)《推進(jìn)并網(wǎng)型微電網(wǎng)建設(shè)試行辦法》，為微電網(wǎng)健康有序發(fā)展提供政策支撐。
五是以擴(kuò)大電力市場(chǎng)化交易規(guī)模為重點(diǎn)的改革舉措，為企業(yè)降成本釋放巨大紅利。2016年一年，全國(guó)包括直接交易在內(nèi)的市場(chǎng)化交易電量突破1萬(wàn)億千瓦時(shí)，約占全社會(huì)用電量的19%。其中，直接交易電量接近8000億千瓦時(shí)，同比增長(zhǎng)85%，為用戶節(jié)約電費(fèi)超過(guò)573億元。煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)方面，下調(diào)燃煤機(jī)組上網(wǎng)電價(jià)每千瓦時(shí)3分錢，并同幅度下調(diào)一般工商業(yè)銷售電價(jià)，每年減少企業(yè)用電支出約225億元。完善兩部制電價(jià)方面，有效減輕了大工業(yè)用戶基本電費(fèi)負(fù)擔(dān)，用電企業(yè)基本電費(fèi)支出年減少約150億元。通過(guò)以上改革舉措，全年共計(jì)減少企業(yè)電費(fèi)支出超過(guò)1000億。
2017年，全國(guó)市場(chǎng)化交易電量再創(chuàng)新高。來(lái)自國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局的信息表明，今年市場(chǎng)化交易電量將超過(guò)2萬(wàn)億千瓦時(shí)，占全社會(huì)用電量的35%以上。今年1—6月，各地簽訂直接交易年度、月度合同以及交易平臺(tái)集中交易電量累計(jì)9500萬(wàn)千瓦時(shí)，已執(zhí)行的合同度電平均降價(jià)4.7分。預(yù)計(jì)今年全年電力直接交易電量規(guī)模1.2萬(wàn)億千瓦時(shí)，同比增長(zhǎng)約50%。電力市場(chǎng)化交易持續(xù)給力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。
改革深水區(qū)問(wèn)題露水面
回顧新一輪電力體制改革兩年多的推進(jìn)，成就令人矚目，但各種困難和問(wèn)題也開始顯現(xiàn)。從上世紀(jì)80年代集資辦電，到本世紀(jì)初實(shí)行的廠網(wǎng)分開，30多年探索，深水區(qū)的電改在不斷前行的路上，活力和動(dòng)力持續(xù)，矛盾和問(wèn)題已然。
一是電力體制改革陷入“電改就是降價(jià)”的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。新一輪電力體制改革是我國(guó)全面深化改革的重要組成部分。根本目的是堅(jiān)持市場(chǎng)化的改革方向，實(shí)現(xiàn)的是多目標(biāo)，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。不能把電改簡(jiǎn)單等同于降價(jià)，市場(chǎng)化定價(jià)要尊重市場(chǎng)規(guī)律，并不是只降不漲，降價(jià)的收益分配也是市場(chǎng)化的過(guò)程，應(yīng)該由市場(chǎng)來(lái)決定。
但從各地電力體制改革的實(shí)際情況來(lái)看，市場(chǎng)化交易基本采取直接交易的方式，由電力用戶向發(fā)電企業(yè)或通過(guò)售電公司購(gòu)電，基本是在打降電價(jià)之牌，將推行直接交易作為降成本的重要舉措。與上一輪電力體制改革不同，本輪電力體制改革的參與主體引入了地方政府和電力用戶，一定程度上，地方政府成為本次改革的實(shí)際操刀者，在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的背景下，降電價(jià)成為有的地方政府降成本的“有效手段”。
二是配售電企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力尚不適應(yīng)新形勢(shì)的要求。雖然各地售電公司如過(guò)江之鯽涌向市場(chǎng)，短短兩年多時(shí)間就逾7000家，對(duì)電力用戶的爭(zhēng)奪可謂激烈，但真正有電可售并賺錢的并沒有想象的那么多。
有媒體作過(guò)統(tǒng)計(jì)，以國(guó)網(wǎng)和南網(wǎng)售電公司最多的兩個(gè)省份為例：在山東，工商注冊(cè)829家售電公司，然而，通過(guò)交易中心公示并拿到售電資質(zhì)的只有335家，有交易記錄的售電公司只有43家;在廣東，共計(jì)774家工商注冊(cè)售電公司，但進(jìn)入售電名錄的僅309家，已經(jīng)步入售電公司參與競(jìng)價(jià)的第二年，有交易記錄的售電公司卻僅有116家。
售電公司的核心競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，競(jìng)爭(zhēng)手段單一，除了“吃差價(jià)”這一模式外，其他綜合能源管理、節(jié)能服務(wù)等增值服務(wù)的作用尚不明顯，甚至質(zhì)疑部分售電公司為“皮包公司”的聲音開始出現(xiàn)。尤其是電網(wǎng)企業(yè)關(guān)聯(lián)售電公司一旦進(jìn)入市場(chǎng)，其人員優(yōu)勢(shì)、技術(shù)優(yōu)勢(shì)、資金優(yōu)勢(shì)、數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)不言而喻，如何確保公平競(jìng)爭(zhēng)，在人員、場(chǎng)所、數(shù)據(jù)、財(cái)務(wù)等各個(gè)方面與電網(wǎng)企業(yè)進(jìn)行物理隔離，對(duì)其實(shí)行非對(duì)稱監(jiān)管，又是一個(gè)亟待研究的課題。
三是直接交易市場(chǎng)化程度不高，約束機(jī)制不到位。通過(guò)市場(chǎng)化交易發(fā)現(xiàn)價(jià)格，逐步形成由市場(chǎng)決定價(jià)格的機(jī)制是電力體制改革的重要目標(biāo)。目前，隨著《電力中長(zhǎng)期交易基本規(guī)則(暫行)》的出臺(tái)，各地開展的電力直接交易與輔助服務(wù)補(bǔ)償?shù)绕渌灰滓焉仙秊橹贫纫?guī)范，為電力市場(chǎng)化交易規(guī)范有序進(jìn)行了提供了保障。
隨著本輪電改的啟動(dòng)，原本不能與發(fā)電廠直接交易的中小用戶，可以通過(guò)配電、售電公司來(lái)實(shí)現(xiàn)交易，彌補(bǔ)了多年來(lái)我國(guó)電力市場(chǎng)的一種缺失，應(yīng)該說(shuō)是電改的一大進(jìn)步。
但縱觀目前各地直接交易的開展情況，有的地方特別是高耗能產(chǎn)業(yè)占比較高的地方，在直接交易過(guò)程中，違背市場(chǎng)定價(jià)原則，采取行政手段人為降低電價(jià)的現(xiàn)象仍有發(fā)生。特別是能夠進(jìn)入直接交易名單的大用戶，有的不是市場(chǎng)選擇的結(jié)果，而是由地方政府部門確定，一定意義上，大用戶直購(gòu)變成了對(duì)大用戶的優(yōu)惠。同時(shí)，個(gè)別省份還“謝絕”了售電公司的參與，由電網(wǎng)企業(yè)代理中小用戶參與直接交易，造成了市場(chǎng)主體的混淆，與9號(hào)文件培育和放開售電側(cè)市場(chǎng)的精神相悖。
大多省(區(qū)、市)的電力用戶一旦進(jìn)入名單，不僅可以享受較低的電價(jià)，而且電力電量不平衡的責(zé)任還由其他未進(jìn)入名單電力用戶和發(fā)電企業(yè)承擔(dān)，電力用戶承擔(dān)偏差和輔助服務(wù)的機(jī)制尚未有效建立，約束考核機(jī)制不健全。
四是電力市場(chǎng)中操縱市場(chǎng)、控制價(jià)格的情況時(shí)有發(fā)生。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，近兩年已有山西、安徽、河南等地發(fā)電企業(yè)出現(xiàn)涉嫌串謀、壟斷價(jià)格的行為，相應(yīng)政府部門和監(jiān)管機(jī)構(gòu)已經(jīng)做出反應(yīng)，對(duì)相關(guān)企業(yè)進(jìn)行了處罰。
在電力市場(chǎng)建設(shè)推進(jìn)的同時(shí)，如何完善交易規(guī)則、防范市場(chǎng)力，如何判定串謀行為、如何處罰，電力體制改革如何與供給側(cè)改革、國(guó)企改革協(xié)調(diào)一致推進(jìn)，都將是今后一段時(shí)間內(nèi)必須研究和正視的問(wèn)題。
進(jìn)一步推進(jìn)改革的幾點(diǎn)建議
一是要及時(shí)對(duì)重點(diǎn)地區(qū)三年來(lái)電改進(jìn)展進(jìn)行必要總結(jié)梳理。本次改革大的原則由國(guó)家層面掌握，但具體方案、實(shí)施細(xì)則由地方主導(dǎo)，這種背景下，有必要建立科學(xué)合理評(píng)估機(jī)制，必要時(shí)引入第三方機(jī)構(gòu)，對(duì)各地電力體制改革效果進(jìn)行全方位評(píng)估，保證改革方案符合中央精神。
評(píng)估工作應(yīng)立足于肯定成績(jī)、指出問(wèn)題，防止各地落實(shí)9號(hào)文件出現(xiàn)跑偏的問(wèn)題。發(fā)揮各方力量，加強(qiáng)監(jiān)管檢查，確保各地與中央電力體制改革原則和頂層設(shè)計(jì)精神保持一致。
二是進(jìn)一步完善電力市場(chǎng)交易規(guī)則，確保改革不走彎路、不抄“近路”。要在尊重電力系統(tǒng)物理屬性和地區(qū)差異的原則下，根據(jù)資源稟賦、電網(wǎng)結(jié)構(gòu)、用戶特點(diǎn)和負(fù)荷特性，完善各地電力市場(chǎng)交易規(guī)則，著力推進(jìn)電力中長(zhǎng)期交易、輔助服務(wù)市場(chǎng)及現(xiàn)貨市場(chǎng)。
要有意識(shí)的培育售電企業(yè)，壯大售電側(cè)的市場(chǎng)力量，絕不能越俎代庖，要充分發(fā)揮售電公司代理用戶多、整合曲線處理偏差考核能力強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)售電公司通過(guò)優(yōu)化組合減少偏差考核費(fèi)用，讓真正有能力的售電公司脫穎而出，激發(fā)市場(chǎng)活力。
三是充分發(fā)揮交易機(jī)構(gòu)的作用，拓展交易范圍。交易機(jī)構(gòu)是電力市場(chǎng)化改革的重要環(huán)節(jié)和關(guān)鍵平臺(tái)，其發(fā)揮作用的水平一定程度上反映了各地電力體制改革的進(jìn)展水平。
從全國(guó)來(lái)看，區(qū)域和省級(jí)交易機(jī)構(gòu)已組建到位，并發(fā)揮了應(yīng)有的作用，但是各地發(fā)展不夠平衡，電力交易機(jī)構(gòu)的交易范圍、交易品種和業(yè)務(wù)量仍然有限。要把交易機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用的水平作為衡量各地電力體制改革進(jìn)展的重要標(biāo)志。
當(dāng)前，既要推進(jìn)中長(zhǎng)期交易規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、以現(xiàn)貨交易發(fā)現(xiàn)價(jià)格的電力市場(chǎng)，還要鼓勵(lì)合同轉(zhuǎn)讓機(jī)制，以及優(yōu)先發(fā)電權(quán)交易。
要加快放開交易主體的跨省跨區(qū)限制。現(xiàn)階段，因?yàn)橛布浖煞矫嬷萍s，跨區(qū)域交易仍然受到很大限制，缺少全國(guó)性的交易市場(chǎng)。但是，市場(chǎng)也可以對(duì)電網(wǎng)的跨區(qū)域建設(shè)提出要求，推動(dòng)電網(wǎng)建設(shè)的跨區(qū)域市場(chǎng)化。一個(gè)辦法是組建跨區(qū)域的全國(guó)性電力交易機(jī)構(gòu)，另一個(gè)辦法是在現(xiàn)有的交易機(jī)構(gòu)中培育全國(guó)性交易機(jī)構(gòu)。同時(shí)，要鼓勵(lì)市場(chǎng)主體跨區(qū)域注冊(cè)，攪活一池春水。
四是處理好頂層設(shè)計(jì)和摸石頭過(guò)河的關(guān)系，注重電改的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。頂層設(shè)計(jì)是目標(biāo)和方向，摸石頭過(guò)河是具有中國(guó)智慧的改革辦法。二者是辯證統(tǒng)一的，推進(jìn)局部的階段性改革要在加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的前提下進(jìn)行，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)要在推進(jìn)局部的階段性改革的基礎(chǔ)上來(lái)謀劃。
對(duì)必須取得突破但一時(shí)還不那么有把握的改革，可以采取試點(diǎn)探索、投石問(wèn)路的方法，看準(zhǔn)了、取得成效了再推開。比如售電側(cè)的逐步放開和準(zhǔn)入問(wèn)題，如跨區(qū)域性全國(guó)交易機(jī)構(gòu)的建立問(wèn)題，是單獨(dú)組建還是就現(xiàn)有機(jī)構(gòu)培育，完全可以讓市場(chǎng)來(lái)選擇，在試的過(guò)程中發(fā)展和認(rèn)識(shí)，在試的過(guò)程中注重總結(jié)、做出決斷。
要充分把握本次電改具體方案、實(shí)施細(xì)則地方主導(dǎo)的特點(diǎn)，既尊重地方的首創(chuàng)精神，鼓勵(lì)基層大膽試驗(yàn)、大膽突破，又要加強(qiáng)宏觀思考，遵循頂層設(shè)計(jì)。特別是針對(duì)個(gè)別政府部門和地方以改革名義出臺(tái)的并不完全符合市場(chǎng)化方向的政策措施，影響電力體制改革有序推進(jìn)的問(wèn)題和現(xiàn)象，我們必須堅(jiān)持“鏈?zhǔn)礁母铩钡乃悸?，即以?wèn)題為導(dǎo)向的全產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)袌?chǎng)化改革，以改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性為目標(biāo)，完善跨部門、跨行業(yè)、跨地區(qū)、跨所有制的改革方案，以此打破困局，以整體的合力和各主體之間的有效協(xié)同，引導(dǎo)市場(chǎng)發(fā)揮其決定性作用，促進(jìn)電力資源的優(yōu)化配置。
