2016年，在電力過剩加劇的形勢下，電力體制改革風起云涌，地方電力體制綜合改革和有關(guān)業(yè)務(wù)改革試點方案紛紛推出，但總體上還是雷聲大雨點小。配電網(wǎng)業(yè)務(wù)改革方案遲至2016年第四季度推出，比其它電力體制改革配套文件晚了將近一年。但這位“遲到者”卻釋放出電網(wǎng)輸配分開、產(chǎn)權(quán)制度改革及監(jiān)管改革的重大信號。
激烈博弈中強力推出
電改“9號文”明確，要“有序向社會資本放開配售電業(yè)務(wù)”，“按照有利于促進配電網(wǎng)建設(shè)發(fā)展和提高配電運營效率的要求，探索社會資本投資配電業(yè)務(wù)的有效途徑。逐步向符合條件的市場主體放開增量配電投資業(yè)務(wù)，鼓勵以混合所有制方式發(fā)展配電業(yè)務(wù)”。這實際上是實施輸電和配電業(yè)務(wù)分開的重大信號。同時，要求“繼續(xù)深化對區(qū)域電網(wǎng)建設(shè)和適合我國國情的輸配體制研究”，暗示當時對包括輸配分開在內(nèi)的輸配電體制改革存在爭議。但是，輸配電體制改革的“發(fā)令槍”已響，突破點聚焦在增量配電業(yè)務(wù)放開上。
值得關(guān)注的是，國家有關(guān)部門在制定電改配套文件過程中，在輸配電體制改革方面明顯存在激烈博弈。2015年11月26日，《國家發(fā)改委、國家能源局關(guān)于印發(fā)電力體制改革配套文件的通知》（發(fā)改經(jīng)體【2015】2752號）涉及至少9個國務(wù)院部委辦局參與制定并經(jīng)經(jīng)濟體制改革工作部級聯(lián)席會議（電力專題）審議通過的6個電力體制改革配套文件，包括輸配電價改革、電力市場建設(shè)、電力交易機構(gòu)組建、有序放開發(fā)用電計劃、售電體制改革及燃煤自備電廠監(jiān)督，唯獨沒有涉及配電業(yè)務(wù)。為何如此，值得玩味。
時隔近一年，2016年10月8日，“國家發(fā)改委、國家能源局關(guān)于印發(fā)《售電公司準入與退出管理辦法》和《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》的通知（發(fā)改經(jīng)體【2016】2120號）”發(fā)布，正式將有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理納入電力體制改革配套文件。2016年11月27日，國家發(fā)改委、國家能源局印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范開展增量配電業(yè)務(wù)改革試點的通知》（發(fā)改經(jīng)體【2016】2580號），確定了第一批105個增量配電業(yè)務(wù)改革試點項目。2016年12月8日，國家能源局印發(fā)了《關(guān)于對擁有配電網(wǎng)運營權(quán)的售電公司頒發(fā)管理電力業(yè)務(wù)許可證（供電類）有關(guān)事項的通知》（國能資質(zhì)【2016】353號），標志著配電網(wǎng)業(yè)務(wù)改革進入實質(zhì)性操作階段。
釋放電網(wǎng)深度改革重大信號
第一，放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)，實際上是對增量電網(wǎng)實施輸配網(wǎng)業(yè)務(wù)體制分離，可為存量電網(wǎng)輸配網(wǎng)業(yè)務(wù)體制分離積累經(jīng)驗。
增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)可由社會資本控制，新的市場主體獨立投資、建設(shè)、運營、核算，完全脫離了原來電網(wǎng)企業(yè)的控制，新的市場主體與電網(wǎng)企業(yè)是法人之間的經(jīng)濟關(guān)系，配電業(yè)務(wù)與輸電業(yè)務(wù)在體制機制上完全分離。
這種徹底性的輸配電體制分離，完全不同于曾經(jīng)嘗試的電網(wǎng)內(nèi)部單獨核定輸配電成本、單獨核算輸配電業(yè)務(wù)。在原電網(wǎng)體制內(nèi)實施相對獨立的輸配電業(yè)務(wù)分開很難，不能有效控制資源浪費和轉(zhuǎn)移，擺脫不了原電網(wǎng)內(nèi)外部環(huán)境，解決不了內(nèi)部人控制問題和信息不對稱問題，分辨不出配電網(wǎng)投資、運營效率的高低。
可以預(yù)期，增量配電網(wǎng)投資和運營效率的提升，必將進一步推動存量配電網(wǎng)投資和運營效率的提升，進而推動整個電網(wǎng)效率的提升。此外，配電業(yè)務(wù)的放開也可能加速電網(wǎng)輸配電業(yè)務(wù)的體制性分離，甚至觸發(fā)對輸電網(wǎng)體制的改革。
第二，配電網(wǎng)向社會資本開放是電網(wǎng)產(chǎn)權(quán)制度改革的重大突破。
在此輪電力體制改革中，首次推出了電網(wǎng)產(chǎn)權(quán)制度改革措施。即產(chǎn)權(quán)向社會資本開放，這將實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多元化、民營化或私有化。
產(chǎn)權(quán)的多元化甚至民營化，是改革反對者的核心論據(jù)。他們認為，民營化會推高電價，在國家救災(zāi)等緊急狀態(tài)下國有企業(yè)能更好發(fā)揮作用。但支持者卻認為，產(chǎn)權(quán)向社會資本開放，恰恰能夠改善企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，“促進配電網(wǎng)建設(shè)發(fā)展，提高配電網(wǎng)運營效率”。
所以，總體來講，如果改革試點成功，存量電網(wǎng)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)多元化將為期不遠。
根據(jù)《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》，配電網(wǎng)原則上指110千伏及以下電壓等級電網(wǎng)和220（330）千伏及以下電壓等級工業(yè)園區(qū)（經(jīng)濟開發(fā)區(qū)）等局域電網(wǎng)。配電網(wǎng)業(yè)務(wù)是指對以下三個方面增量或存量配電網(wǎng)的投資、建設(shè)和運營：1、滿足電力配送需要和規(guī)劃要求的增量配電網(wǎng)；2、以混合所有制方式投資增容擴建的配電網(wǎng)；3、除電網(wǎng)企業(yè)以外的其他企業(yè)的存量配電網(wǎng)。
第三，有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)，實質(zhì)上是全方位引入市場機制，必然倒逼電網(wǎng)監(jiān)管體制加快改革。
這次配電網(wǎng)業(yè)務(wù)改革，不僅在投資（包括產(chǎn)權(quán)多元化）、建設(shè)、運營等環(huán)節(jié)引入市場競爭機制，而且還要推動政府加速配電網(wǎng)企業(yè)績效、配電價格監(jiān)管等方面改革進程。
一方面，根據(jù)《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》，“鼓勵社會資本投資、建設(shè)、運營增量配電網(wǎng)”，對“擁有配電網(wǎng)運營權(quán)的售電公司”，“應(yīng)創(chuàng)新運營機制和服務(wù)方式，以市場化、保底供電等多種形式向受托用戶售電”。
但另一方面，監(jiān)管體制改革顯得更為重要。在項目管理方面，辦法要求，“地方政府能源管理部門應(yīng)當通過招標等市場化機制公開、公平、公正優(yōu)選確定（增量配電網(wǎng)）項目業(yè)主，明確項目建設(shè)內(nèi)容、工期、供電范圍并簽訂協(xié)議?！睋Q言之，如何引入市場機制，提高辦事效率，是政府需要繼續(xù)解決的一個問題。
在運營方面，配電網(wǎng)運營者在其配電區(qū)域內(nèi)從事供電服務(wù)，其核心內(nèi)容應(yīng)包括“向各類用戶提供電力普遍服務(wù)。公開配電網(wǎng)絡(luò)的運行、檢修和供電質(zhì)量、服務(wù)質(zhì)量等信息”，“向市場主體提供配電服務(wù)、增值服務(wù)”，“向非市場主體提供保底供電服務(wù)”。實際上，在監(jiān)管層面政府應(yīng)該實施績效激勵監(jiān)管，把供電質(zhì)量、服務(wù)質(zhì)量等配電業(yè)務(wù)質(zhì)量與配電收入掛鉤，這是政府監(jiān)管改革的重要內(nèi)容。
電價監(jiān)管制度改革是監(jiān)管制度改革最核心內(nèi)容。根據(jù)《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》，“增量配電區(qū)域的配電價格由所在?。▍^(qū)、市）價格主管部門依據(jù)國家輸配電價改革有關(guān)規(guī)定制定，并報國家發(fā)改委備案。配電價格核定前，暫按售電公司或電力用戶接入電壓等級對應(yīng)的省級電網(wǎng)共用網(wǎng)絡(luò)輸配電價扣減該配電網(wǎng)接入電壓等級對應(yīng)的省級電網(wǎng)共用網(wǎng)絡(luò)輸配電價執(zhí)行。”
但現(xiàn)行成本加成定價方式并不利于促進企業(yè)提高投資和運營效率，也很難解決監(jiān)管信息不對稱問題。以監(jiān)管期內(nèi)價格限制、價格招標或?qū)硕▋r為核心輔助績效激勵的綜合定價方式，應(yīng)是配電價格監(jiān)管改革探索的方向；同時，應(yīng)引入有效的社會公開監(jiān)督，建立健全監(jiān)管會計和監(jiān)管審計制度。
監(jiān)管改革決定成敗
衡量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)改革成敗，關(guān)鍵是看能否促進配電網(wǎng)建設(shè)發(fā)展，提高配電網(wǎng)運營效率，提高供電質(zhì)量和服務(wù)質(zhì)量，降低用戶購電成本。配電網(wǎng)業(yè)務(wù)改革面臨極大的失敗風險，關(guān)鍵在監(jiān)管體制機制改革。
第一，市場環(huán)境系統(tǒng)性改革是配電網(wǎng)業(yè)務(wù)改革成敗的關(guān)鍵。
根據(jù)改革安排，政府有關(guān)部門應(yīng)該承擔主要責任，這些部門應(yīng)該切實轉(zhuǎn)變觀念，提高專業(yè)水平，系統(tǒng)地重建配電網(wǎng)市場主體的市場環(huán)境，建立健全廉潔高效監(jiān)管機構(gòu)。監(jiān)管制度改革的核心是建立市場化的配電網(wǎng)價格形成機制及配電網(wǎng)績效激勵機制；同時，分開競爭和非競爭性業(yè)務(wù)，建立監(jiān)管會計等有關(guān)信息披露、報送制度，引入社會監(jiān)督，有效解決信息不對稱問題。
切實加強市場主體培育。對配電網(wǎng)建設(shè)和運營市場主體，在金融、財政、稅收、工商、技術(shù)、人力等方面給予大力政策支持，對短板專業(yè)要加強指導(dǎo)、培訓(xùn)，逐步使其具有與電網(wǎng)相抗衡的各種資源。
第二，科學(xué)確定配電網(wǎng)價格空間有利于促進電網(wǎng)健康發(fā)展。
配電網(wǎng)價格空間過大過小都不利于健康發(fā)展。電價空間的科學(xué)合理劃分，有利于發(fā)揮價格的引導(dǎo)作用，促進電力特別是電網(wǎng)內(nèi)部協(xié)調(diào)發(fā)展。在確定配電網(wǎng)價格空間時，應(yīng)該圍繞電力客戶需求，依據(jù)現(xiàn)狀和發(fā)展規(guī)劃，有利于分布式電源發(fā)展，著眼于配電網(wǎng)智能發(fā)展，充分考慮勞動密集、科技密集等因素。
第三，正確認識配電網(wǎng)業(yè)務(wù)開放導(dǎo)致的同網(wǎng)不同價矛盾。
這是其中一項政策風險。由于增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)的競爭性，同一價區(qū)電網(wǎng)的配電網(wǎng)可能由不同市場主體投資、運營，從而導(dǎo)致價格差異，使終端同一類用戶用電價格不同，即同網(wǎng)不同價。同時，同一價區(qū)電網(wǎng)不同配電網(wǎng)市場主體，也可能是縣級供電公司。
這一改革政策實施的結(jié)果，與1998年我國對農(nóng)村電網(wǎng)實行“兩改一同價”（“改革農(nóng)村電網(wǎng)管理體制，改造農(nóng)村電網(wǎng)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)用電通網(wǎng)同價”）的結(jié)果相反。那時地方縣一級電網(wǎng)由中央電網(wǎng)代管，經(jīng)過股份制改造后改為直管。但國務(wù)院辦公廳于2013年1月23日發(fā)布的《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》要求，2015年將全面實施新一輪農(nóng)村電網(wǎng)改造升級，實現(xiàn)城鄉(xiāng)各類用電同網(wǎng)同價。這些矛盾需要政策協(xié)調(diào)。
第四，放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)政策中的折中規(guī)定影響改革效果。
這是改革方案不完備性風險?！队行蚍砰_配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》允許“電網(wǎng)企業(yè)控股增量配電網(wǎng)擁有其運營權(quán)”，“鼓勵電網(wǎng)企業(yè)與社會資本通過股權(quán)合作等方式成立產(chǎn)權(quán)多元化公司經(jīng)營配電網(wǎng)”。這一規(guī)定可能在電網(wǎng)“一股獨大”作用下，沿用電網(wǎng)原有的管理模式，難以提高配電網(wǎng)運營效率，甚至可能產(chǎn)生配電網(wǎng)市場主體的非公平競爭。此外，辦法還允許配電網(wǎng)市場主體調(diào)度與運營一體化，此措施仍受制于電網(wǎng)原有模式，不利于調(diào)度與電網(wǎng)分離的深度改革等，應(yīng)該在試點改革中探索、修正。
